對(duì)象

生產(chǎn)經(jīng)營單位；政府監(jiān)管部門；安監(jiān)部門；行業(yè)監(jiān)管部門

目的

提高認(rèn)識(shí)

內(nèi)容

一、《條例》修訂的背景和必要性

安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對(duì)人民利益高度負(fù)責(zé)的要求。提高安全生產(chǎn)法治水平，是做好安全生產(chǎn)工作的關(guān)鍵和根本。省委、省人大、省政府高度重視安全生產(chǎn)法制工作。2006年，省人大頒布實(shí)施了《山東省安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》），對(duì)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故，發(fā)揮了重要作用。全省生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)從2006年的6285起、2503人，下降到2015年的2778起、1399人，分別下降55.8%和44.1%。隨著黨中央、國務(wù)院和省委、省政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的要求越來越高，社會(huì)和人民群眾對(duì)安全生產(chǎn)的期盼越來越強(qiáng)烈，新《安全生產(chǎn)法》對(duì)依法落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和措施的規(guī)定越來越嚴(yán)格，《條例》已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要，亟需修訂完善。

第一，修訂《條例》是堅(jiān)決貫徹總書記重要指示的具體體現(xiàn)。黨的十八大以來，總書記作出一系列重要指示，強(qiáng)調(diào)發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)，要以人民為中心，實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略。強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。強(qiáng)調(diào)要完善安全監(jiān)管體制，強(qiáng)化依法治理，不斷提高全社會(huì)安全生產(chǎn)水平，更好維護(hù)廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。修訂《條例》，是我省以最堅(jiān)決的態(tài)度貫徹總書記重要指示，以空前的決心和力度，依法推動(dòng)各項(xiàng)安全生產(chǎn)工作的落實(shí)。

第二，修訂《條例》是我省實(shí)施《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的客觀要求。2014年8月31日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》，新修訂的《安全生產(chǎn)法》，建立完善了安全生產(chǎn)方針和工作機(jī)制；明確了安全監(jiān)管部門的執(zhí)法地位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)安全生產(chǎn)職責(zé)；明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任；建立預(yù)防安全生產(chǎn)事故，推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，加大對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的責(zé)任追究力度，事故行政處罰和終身行業(yè)禁入及嚴(yán)重違法行為公告等制度。我省《條例》的許多條款與新修訂的《安全生產(chǎn)法》不一致。因此，必須修訂《條例》，以符合新《安全生產(chǎn)法》的要求。

第三，修訂《條例》是貫徹落實(shí)省委省政府關(guān)于安全生產(chǎn)重大決策部署的實(shí)際行動(dòng)。近年來省委、省政府不斷加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)安全生產(chǎn)工作做出了一系列重大決策和部署。特別是去年下半年省委常委會(huì)、省政府常務(wù)會(huì)研究確定了加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作十項(xiàng)斷然措施，其中一項(xiàng)重大措施就是修訂《條例》，加快推進(jìn)我省安全生產(chǎn)法治化進(jìn)程。一方面，把省委、省政府十項(xiàng)斷然措施固化到《條例》中；另一方面，對(duì)我省安全生產(chǎn)實(shí)踐中總結(jié)出的一些經(jīng)驗(yàn)做法，吸收到《條例》中，使《條例》更接地氣、更具有針對(duì)性和操作性。

第四，修訂《條例》是解決當(dāng)前安全生產(chǎn)突出難題的迫切需要。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域許多新特點(diǎn)和新問題逐步凸現(xiàn)和暴露。一些地方安全發(fā)展觀念樹立不牢，安全生產(chǎn)責(zé)任體系不完善，安全監(jiān)管和應(yīng)急救援保障能力尚不能滿足實(shí)際需要，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)仍然薄弱。尤其是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)還不到位，違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出，各類生產(chǎn)安全事故仍多發(fā)頻發(fā)。近年來，發(fā)生了青島中石化東黃輸油管道“11·22”特大泄漏爆炸事故、保利民爆濟(jì)南科技有限公司“5·20”特大爆炸事故、壽光市龍?jiān)词称酚邢薰尽?1·16”重大火災(zāi)等重特大事故，給國家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，血的教訓(xùn)告誡我們必須提高安全生產(chǎn)依法治理能力，必須針對(duì)安全生產(chǎn)出現(xiàn)的新情況、新問題，研究新辦法、制定新措施，修訂完善《條例》，全面提升我省安全生產(chǎn)法治水平。

二、《條例（修訂草案）》的起草過程

2015年下半年開始著手修訂論證《條例》，省安監(jiān)局與省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦聯(lián)合組成立法前評(píng)估調(diào)研組，對(duì)《條例》的修訂進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和論證，并到泰安、濟(jì)寧、濱州、東營、淄博等5市召開立法調(diào)研座談會(huì)，形成了立法評(píng)估報(bào)告和《條例》初稿。2016年1月，書面征求了省有關(guān)部門、單位的修改意見。3月中旬，省安監(jiān)局與省人大財(cái)經(jīng)委、省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦聯(lián)合到寧夏、甘肅兩省開展了立法調(diào)研。4月下旬，又召集煙臺(tái)、淄博等五個(gè)市安監(jiān)局、部分縣（市、區(qū)）安監(jiān)局、重點(diǎn)企業(yè)、小微企業(yè)等30余家單位，召開座談會(huì)進(jìn)一步征求修改意見。6月，向十七市安監(jiān)局、省有關(guān)部門、省有關(guān)重點(diǎn)企業(yè)書面征求了意見。省政府法制辦發(fā)函征求了十七市政府的意見，在山東省政府法制網(wǎng)公開征求了社會(huì)各界的意見。7月至8月，省安監(jiān)局會(huì)同省政府法制辦、省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行了兩次集中修改，形成了《條例（修訂草案會(huì)簽稿）》，于8月中旬送省發(fā)展改革委、經(jīng)濟(jì)和信息化委、公安廳、交通運(yùn)輸廳等十八個(gè)省直部門會(huì)簽。期間，省政府法制辦會(huì)同省安監(jiān)局赴濟(jì)南、泰安、濟(jì)寧、濱州等地，深入廠礦企業(yè)一線和基層監(jiān)管部門開展調(diào)研。8月底，根據(jù)各部門和單位提出的意見進(jìn)一步修改完善，形成《條例（修訂草案送審稿）》，報(bào)送省政府法制辦審查，并就個(gè)別問題與有關(guān)部門和單位進(jìn)行了協(xié)調(diào)論證，形成《條例（修訂草案）》。9月27日省政府召開常務(wù)會(huì)議審議通過了《條例（修訂草案）》。

三、《條例》修訂的主要依據(jù)

本次修訂，既有上位法的依據(jù)，又有中央和省委、省政府的工作要求，還有兄弟省份的立法借鑒。既認(rèn)真總結(jié)吸取了生產(chǎn)安全事故的教訓(xùn)，又有行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新。充分體現(xiàn)了有法可依、開門立法、科學(xué)立法、改革創(chuàng)新的要求。

一是，總書記重要指示。貫穿以人民為中心的理念，堅(jiān)持安全第一、生命至上的原則，以遏制重特大事故為重點(diǎn)，對(duì)易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，推動(dòng)安全生產(chǎn)關(guān)口前移，著力構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

二是，《安全生產(chǎn)法》。新修訂的《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步確立了安全生產(chǎn)的重要地位，明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的主體責(zé)任，對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門的執(zhí)法地位作出明確規(guī)定，加大對(duì)安全生產(chǎn)違法行為處罰力度。新修訂的《安全生產(chǎn)法》是本次《條例》修訂的重要遵循和細(xì)化。

三是，中央和省相關(guān)文件。主要有中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕20號(hào)）、最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕22號(hào)）、省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的意見》（魯辦發(fā)〔2014〕32號(hào)）和省政府辦公廳關(guān)于建立完善風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制及加強(qiáng)鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)監(jiān)管工作等一系列文件。

四是，兄弟省份立法經(jīng)驗(yàn)。2014年12月1日新的《安全生產(chǎn)法》頒布實(shí)施后，全國已有重慶、江蘇、浙江、黑龍江、寧夏等省市完成了本省安全生產(chǎn)條例的修訂。結(jié)合我省實(shí)際，有針對(duì)性借鑒了江蘇、浙江等地經(jīng)驗(yàn)做法。譬如：借鑒江蘇，投保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)，不再繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金；借鑒浙江，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法可以采取的具體措施。

四、需要說明的幾個(gè)主要問題

（一）關(guān)于《條例（修訂草案）》框架結(jié)構(gòu)。《條例（修訂草案）》6章49條，第一章，總則，確立了安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持安全發(fā)展，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針。第二章，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障，明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任的具體內(nèi)容。第三章，監(jiān)督管理，明確了縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，并賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)履行屬地安全生產(chǎn)檢查時(shí)可以采取的措施。第四章，事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理，細(xì)化了政府和企業(yè)應(yīng)急救援體系建設(shè)及事故調(diào)查制度。第五章，法律責(zé)任，對(duì)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任有關(guān)制度設(shè)定了行政處罰，規(guī)定了安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)違法行為的法律責(zé)任。第六章，附則。

（二）關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。按照總書記關(guān)于強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任的重要指示，以及省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的意見》（魯辦發(fā)〔2014〕32號(hào)）要求，《條例（修訂草案）》明確規(guī)定，安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持屬地監(jiān)管為主，并遵循管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全的原則。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃并組織實(shí)施，支持、督促有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。

（三）關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任。《條例（修訂草案）》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)承擔(dān)主體責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，依法履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，對(duì)安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。同時(shí)，明確了主要負(fù)責(zé)人包括董事長、總經(jīng)理、個(gè)人經(jīng)營的投資人以及對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行實(shí)際控制的其他人員。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。應(yīng)當(dāng)確保本單位具備安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位教育培訓(xùn)、職業(yè)病防治和勞動(dòng)防護(hù)、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”、安全生產(chǎn)承諾公告、危險(xiǎn)作業(yè)等都作出了規(guī)定，并設(shè)立了相應(yīng)法律責(zé)任。

（四）關(guān)于安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排除治理雙重預(yù)防機(jī)制。總書記在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議上發(fā)表重要講話，要求“必須堅(jiān)決遏制重特大事故頻發(fā)勢(shì)頭，對(duì)易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，推動(dòng)安全生產(chǎn)關(guān)口前移。”為此，《條例（修訂草案）》對(duì)建立安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制提出了明確要求，規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位建立安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度的法定責(zé)任，規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位建立安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查以及公告警示、動(dòng)態(tài)管理的具體要求。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位未按規(guī)定建立落實(shí)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度的違法行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

為落實(shí)《安全生產(chǎn)法》重大事故隱患治理督辦制度，加大生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)生產(chǎn)安全事故隱患排查治理責(zé)任，《條例（修訂草案）》規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)重大事故隱患應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告治理方案和治理結(jié)果,由負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門進(jìn)行督辦，督促其消除重大事故隱患。同時(shí)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位未按規(guī)定報(bào)告重大事故隱患治理方案和治理結(jié)果的、未建立事故隱患排查治理制度等違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

（五）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在履行屬地安全生產(chǎn)檢查權(quán)的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重點(diǎn)和基礎(chǔ)。《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全監(jiān)管工作的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕6號(hào)），要求設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，原則上為行政機(jī)構(gòu)，主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，另配備1名副科級(jí)的副主任；企業(yè)集中、危險(xiǎn)因素多、安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)重的，核定編制一般不少于5名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般不少于3名。《條例（修訂草案）》根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和該通知精神，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督檢查職權(quán)時(shí)，可以采取的具體措施做出了明確規(guī)定。

（六）關(guān)于政府資金投入。近年來，我省不斷加大對(duì)安全生產(chǎn)的財(cái)政資金投入，用于提升安全生產(chǎn)保障能力，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)安全隱患治理，提升安全監(jiān)管和應(yīng)急救援能力。但是，相對(duì)于復(fù)雜嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)和基層基礎(chǔ)薄弱的實(shí)際狀況，財(cái)政投入力度還需要進(jìn)一步加大。《條例（修訂草案）》規(guī)定縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)增加安全生產(chǎn)投入，按照規(guī)定執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼，落實(shí)安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金，并納入年度財(cái)政預(yù)算，確保把安全生產(chǎn)放在財(cái)政保障的優(yōu)先位置。

（七）關(guān)于中介機(jī)構(gòu)的管理。安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成力量，也是安全生產(chǎn)的重要技術(shù)支撐，解決了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)和技術(shù)力量不足和安全生產(chǎn)管理人才缺乏等問題。《條例（修訂草案）》規(guī)定承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)工作的機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)結(jié)果負(fù)責(zé)，不得違反規(guī)定程序開展安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等活動(dòng)；不得倒賣、出租、出借或者以其他形式轉(zhuǎn)讓資質(zhì)或者資格；不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承接的服務(wù)項(xiàng)目；不得出具嚴(yán)重失實(shí)的報(bào)告、證明等材料；不得出具虛假的報(bào)告、證明等材料，并規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任。

（八）關(guān)于安全生產(chǎn)許可證審核事項(xiàng)的委托。根據(jù)國務(wù)院《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證由省級(jí)人民政府的安監(jiān)、煤監(jiān)、建設(shè)、國防科工等有關(guān)主管部門頒發(fā)管理。而實(shí)際上，大量的安全生產(chǎn)許可證的審核工作是由下級(jí)部門完成的。同時(shí)，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。因此，《條例（修訂草案）》規(guī)定，省人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)的部門可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)將安全生產(chǎn)許可證審核事項(xiàng)委托設(shè)區(qū)的市人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門實(shí)施。這樣既考慮了實(shí)際工作情況，又嚴(yán)格限定了范圍和層級(jí)，避免上級(jí)部門推卸自身職責(zé)。