中國績效管理中的行政主導特別表現(xiàn)為“一把手主導”或者說推進機制的人治色彩比較濃。地方政府的績效管理被普遍視為“一把手工程”，“一把手”的高度重視是績效管理有效實施的決定性因素，從而使主管機構設置退居次要地位。

       從效用或功能角度考察，政府績效管理可以分為“外部責任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型。中國政府績效管理表現(xiàn)出較明顯的內(nèi)部控制型特征，“提高執(zhí)行力”或“保障政令暢通”，是各地績效管理的主要目標定位。然而，旨在提高政府執(zhí)行力的績效管理，其本身的推進卻表現(xiàn)出令人尷尬的執(zhí)行乏力：從2008年中央和國務院提出推行政府績效管理制度以來，將近8年過去了，中央層面尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)范指導性文件；由于缺乏全國統(tǒng)一規(guī)范指導，地方層面的績效管理實踐不僅五花八門，而且隨著主要領導人的調(diào)動，績效管理在目標定位、總體框架、內(nèi)容重點和運行機制等方面出現(xiàn)重大變化或反復，存在不同程度的可持續(xù)困境。

中國政府績效管理的歷史演進

       中國政府績效管理實踐經(jīng)歷了一個發(fā)展演進過程，不同階段的推進機制有所不同。20世紀80年代中期開始，一些地方實施了目標管理或中國版的“目標責任制”，這屬于地方政府的自發(fā)行為，中央沒有提出統(tǒng)一要求或進行規(guī)范。90年代初期開始，目標責任制采取自上而下系統(tǒng)推進的方式，關注焦點經(jīng)歷了從GDP增長到可持續(xù)發(fā)展和民生的轉(zhuǎn)變。這一時期的另一個重要相關實踐是“效能監(jiān)察”，由監(jiān)察部系統(tǒng)推進，目的是把監(jiān)督的關口前移，加強事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟建設中心，更好地為經(jīng)濟建設服務。到1999年，全國已有23個省市不同程度地開展了效能監(jiān)察工作。

       2005年是一個轉(zhuǎn)折點，國務院提出了“構建科學的地方政府績效評估體系”，推動科學發(fā)展觀的落實。傳統(tǒng)目標管理的翻版“目標責任制”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的績效評估。為此，國務院委托人事部制定相關指導規(guī)范。2007年初，人事部從省到縣政府等不同層面，選定了5個政府績效評估工作聯(lián)系點，并召開了數(shù)次專家研討會，探討地方政府績效評估體系的制度規(guī)范。

       2008年是另外一個重要的轉(zhuǎn)折點，中央和國務院提出“推行政府績效管理和行政問責制度”，績效評估由此成為績效管理的組成部分。與此相應，人事部規(guī)范績效評估的相關職責轉(zhuǎn)交給了中央紀委監(jiān)察部。2010年7月，經(jīng)中央編委批準，中央紀委監(jiān)察部增設“績效管理監(jiān)察室”。2011年，國務院批復由監(jiān)察部等9部門建立績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，并批準北京市、吉林省等 8 個地區(qū)，發(fā)改委、財政部等 4 個部門，深圳和杭州兩個城市為政府績效管理試點。在隨后的幾年中，中紀委監(jiān)察部擴展了試點范圍并多次召開匯報、總結(jié)和評估會議。中共十八大以后，隨著反腐力度加大和中紀委職責的調(diào)整，推進和規(guī)范績效管理的相關職責轉(zhuǎn)移到了中央編制委員會辦公室。

      中國政府績效管理的實施現(xiàn)狀

簡要地歷史回溯可以發(fā)現(xiàn)，從績效評估到績效管理，中央層面的主管部門先從人事部轉(zhuǎn)到中紀委監(jiān)察部，又從中紀委監(jiān)察部轉(zhuǎn)到中編辦。每個主管部門都大致經(jīng)歷了機構搭建、學習消化、啟動試點、總結(jié)經(jīng)驗幾個階段，在即將出成果的時候發(fā)生職責轉(zhuǎn)移，于是進入下一個從機構搭建到總結(jié)經(jīng)驗的過程。結(jié)果是，提出推行績效管理七年過去了，中央尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)范性指導文件。

       與績效管理整體推行緩慢同時存在的是，中央相關部門實施了兩個平行的績效評估體系：一是中組部持續(xù)推行的“地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系”，要求按德、能、勤、績、廉五個類別設置測評內(nèi)容和評價要點；二是財政部推行的“預算績效管理”和“財政支出（項目支出）績效評價體系”。兩個體系與績效評估體系相近而又相對獨立，內(nèi)容上既重疊交叉又存在一些不一致的地方。也許是得益于特定部門持續(xù)主抓，加上兩個部門形成自上而下的系統(tǒng)，這兩個評估體系在持續(xù)性、動態(tài)調(diào)適、制度規(guī)范化建設和實施力度方面體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。以地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系為例，中組部于2006年7月出臺了《關于體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》(中組發(fā)[2006]14號)。2009年，根據(jù)中央政治局審議通過的《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，中組部對“綜合考核評價實行辦法”進行了修改完善。2013年11月16日，中組部又出臺了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》。

       就地方而言，2008年中央決定推行績效管理，2009年開始地方政府掀起了績效管理的熱潮。由于中央沒有出臺統(tǒng)一的指導規(guī)范，地方層面推進機制呈現(xiàn)出五花八門、百花齊放的狀態(tài)。首先值得關注的是哈爾濱市專門立法推行績效管理的嘗試。從2007年8月調(diào)研起草，至2009年6月12日經(jīng)黑龍江省人大常委會審議批準，《哈爾濱市政府績效管理條例》共設7章48條，明確了哈爾濱市政府績效管理的宗旨、基本原則、適用范圍、機構職責，并對績效計劃、績效評估、績效信息、績效診斷、績效問責等方面做了具體規(guī)范。這是國內(nèi)首部政府績效管理的專門立法，并譽為政府績效管理的“哈爾濱模式”。遺憾的是，立法目的之一是克服人亡政息現(xiàn)象，但隨著一把手的工作調(diào)動，條例也未能真正開花結(jié)果，成了績效管理的一個法規(guī)范本，而不是人們期待的實踐模式。另外一個立法推動的例子是杭州市。2015年9月28日，浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議審議通過了《杭州市績效管理條例》，對績效管理機構和職能、績效評估及其結(jié)果運用等做了規(guī)定。杭州績效管理的制度化和規(guī)范化基于20多年的實踐經(jīng)驗，立法的實際效果尚待觀察。

       除了哈爾濱并不算成功和杭州尚待觀察的立法推動嘗試，其他地方績效管理的推進機制呈現(xiàn)出行政主導的鮮明特色。在中國國情下，行政主導意味著立法機關之外的黨政機關的主導。就筆者掌握的情況看，各地績效管理主管機構大致可分為兩類：一類是委托現(xiàn)有的黨政機構，包括人事局、組織部、政策研究室、市直機關工委、督查室（市委辦公廳督查室如青島，市府辦公廳督查室如北京）；另一類是新設專門機構，名稱如績效辦、效能辦、綜合考評辦、軟環(huán)境辦等，分屬辦公廳或紀委監(jiān)察局。就實際效果而言，績效管理比較著名的幾個地方，福建省主管單位是隸屬紀委的效能辦，青島是市委辦公廳督查室，杭州則是市委、市政府共同設立的“綜合考評委員會辦公室”。這意味著實際效果與主管機構設置之間并無因果規(guī)律可循。

      績效管理中的“一把手工程”

值得一提的是，中國績效管理中的行政主導特別表現(xiàn)為“一把手主導”或者說推進機制的人治色彩比較濃。地方政府的績效管理被普遍視為“一把手工程”，“一把手”的高度重視是績效管理有效實施的決定性因素，從而使主管機構設置退居次要地位。換句話說，在一把手高度重視的情況下，不論主管機構是效能辦、督查室，還是綜合考評辦，績效管理都能有效推進并取得一定效果。

“一把手工程”在實踐中帶來幾大弊端：一是績效管理的“可持續(xù)性難題”。領導重視是一把雙刃劍，可以因領導者的高度重視帶來興盛，也可以由于領導者失去興趣導致其衰敗。地方黨政領導更替過于頻繁，任期難以預期，是績效管理難以有效持續(xù)的重要原因。這在理論上容易得到解釋：“在悲觀派看來，曇花一現(xiàn)是任何新管理機制或運動的內(nèi)在宿命，其根本原因在于政治家的理性經(jīng)濟人動機，即熱衷于高舉自己的旗幟并留下自己的烙印，不愿拾人牙慧陷入兩難境地：做好了首倡者獲取榮譽，做不好自己背負惡名”。二是績效管理的“穩(wěn)定性難題”。新任領導可能繼續(xù)高舉績效管理的旗幟，但力圖打上自己的烙印，從而導致績效管理在框架體系、實施過程、工作重點、評估指標體系等方面發(fā)生巨大變化。從作用機理看，績效管理的精髓是“持續(xù)性改進”，體系缺乏穩(wěn)定性難以體現(xiàn)這一精神。